杨 柠 崔晨甲 赵 昱 张慧萌
“两手发力”是习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路的重要组成部分，强调水利建设要坚持政府和市场“两只手”协同发力。长期以来，我国水利建设运管过度依赖政府财政投入，资金来源相对单一，运营管理落后，缺乏充分的市场竞争。2023年，中共中央 国务院印发《关于促进民营经济发展壮大的意见》，鼓励民营企业盘活资产回收资金，引导民营资本参与新型城镇化、水利交通等重大工程和补短板领域建设。这为民营资本进入水利领域提供了良好的政策环境和发展机遇。
一、积极响应政策要求，切实把引进民营资本落到实处
?。ㄒ唬┤妨⒚裼时镜匚?，引导参与水利建设
党的二十届三中全会（以下简称“全会”）着重强调“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，确立了民营经济在我国经济体系中的重要地位，也为民营资本参与水利基础设施建设奠定了坚实基础。《关于促进民营经济发展壮大的意见》明确引导民营资本参与水利等重大工程建设。政策鼓励民营资本在遵循国家水利战略与相关法规的前提下，积极投身水利工程建设、运营管理等各环节，与公有制经济协同合作，共同构建更为完善、高效的水利基础设施体系，助力水利事业的可持续发展与经济结构的优化升级。
?。ǘ┫既氡诶?，支持参与细分行业重大项目
全会要求确保各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，以促进各种所有制经济优势互补、共同发展。以往水利工程因投资规模大、涉及公共安全与资源调配等因素，民营资本参与面临诸多限制。如今，政策通过细化规则与标准，逐步消除准入壁垒。《国家发展改革委关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》（发改投资〔2023〕1004号）提出，“明确一批鼓励民间资本参与的重点细分行业”，在交通、水利等领域“选择一批市场空间大、发展潜力强、符合国家重大战略和产业政策要求、有利于推动高质量发展的细分行业，鼓励民间资本积极参与”，并组织深入梳理相关政策向社会广泛发布。各省级发展改革委积极响应，全力配合完善地方层面的配套政策，并通过举办政策解读会、行业研讨会、线上宣传平台等多种形式加强宣传解读，引导民营资本顺利落地投资。
?。ㄈ┙∪Ｕ匣?，促进项目落地实施
全会强调构建高水平社会主义市场经济体制，健全推动经济高质量发展体制机制，这要求多维度政策协同为民营资本发展赋能。金融支持维度，政策引导金融机构针对民营资本参与基础设施项目的特点，定制信贷产品与服务，合理安排融资期限与利率，加大中长期信贷投放力度；鼓励创新金融工具，如资产证券化等，助力民营资本盘活基础设施项目资产，拓宽直接融资渠道。财政税收定向扶持方面，规范税收优惠政策，完善对重点领域和关键环节支持机制，通过设立专项补贴、税收减免与优惠等措施，降低民营资本在基础设施投资初期的资金压力与运营成本，提高项目的经济可行性与吸引力?！豆赜诖俳裼梅⒄棺炒蟮囊饧诽岢雎涫灯笠邓盟?、增值税等税收优惠政策，对符合条件的民营资本投资项目给予相应减免。项目推介与要素保障方面，通过搭建全国性的基础设施项目信息平台，精准对接民营资本与优质项目资源，同时在土地供应、能源保障以及专业人才引入等方面，给予民营资本参与基础设施项目相应的政策倾斜与支持，确保项目顺利落地与高效推进。
（四）优化营商环境，保障有序发展
全会中法治现代化理念在民营经济领域聚焦于产权保护与营商环境优化两大核心任务。在民营资本参与项目投资过程中，对于其所形成的各类产权，包括土地使用权、建筑物所有权、知识产权、特许经营权等，均需通过法律法规进行清晰明确的界定与规范。对于侵犯民营资本产权的行为，执法部门需加大执法力度，依法予以严惩，确保民营资本的合法权益能够及时得到司法保障。同时，深化“放管服”改革，在基础设施项目审批流程中大力推行并联审批与一站式服务模式，大幅压缩审批时间，提升服务效能。监管部门实施规范化、精准化监管，避免过度干预企业运营。
二、民营资本参与水利建设运营管理面临的挑战
在市场经济的运行框架中，资本的逐利性是其核心驱动力之一。民营资本作为市场经济的重要参与者，在进行投资决策时，必然会依据投资标的在盈利水平、风险状况、资产流动性以及税负承担等方面的因素综合表现来权衡利弊。然而，当前水利投资领域的政策格局与市场环境存在的问题，对民营资本的进入与持续参与形成了一定挑战。
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水利工程具有显著的基础性民生工程特质，其公益性的主导属性直接导致了投资盈利能力的天然短板。除水力发电工程外，大部分水利项目如灌溉工程、防洪除涝设施等，其产出效益难以通过市场定价机制充分转化为经济收益。现行政策框架下，水利工程的收费标准往往受到严格管控，旨在保障民生福祉与社会公平，却在一定程度上牺牲了投资回报的市场性激励。
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水利工程的固有特性决定了其建设与运营周期漫长，其间面临的不确定性因素众多，自然风险如洪水、干旱、地震等不可抗力事件频发，给工程的顺利推进与稳定运行带来了严峻挑战。更为严峻的是，部分地方政府在水利项目合作过程中契约精神的缺失，成为了民营资本面临的额外风险源。在项目合作协议的执行过程中，地方政府可能因财政压力、政策调整或其他非市场因素，出现资金投入延迟、政策优惠承诺兑现不力甚至单方面变更合作条款等情况。这种人为风险因素的介入，使得民营资本在水利投资领域面临的风险状况更为复杂且难以预测。而当前相关政策体系在规范地方政府行为、保障民营资本权益方面的机制尚不完善，缺乏有效的约束与监督手段，未能为民营资本提供足够的风险对冲与保障机制，从而使得民营资本在面对水利投资项目时往往顾虑重重，裹足不前。
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水利资产由于其特殊的用途专一性与行业专业性，在资产交易市场中一直处于相对边缘与不活跃的地位。其资产流动性差的现状，一方面源于水利资产的物理特性与功能定位，使其难以像一般性商业资产那样便捷地进行市场流转；另一方面，现行政策法规在水利资产证券化、产权交易规范等方面的制度供给不足，严重制约了水利资产的资本化进程。
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当前针对水利投资的财税政策未能充分考虑到民营资本的特殊性与需求痛点。在税收政策方面，民营资本投资水利项目与其他领域投资相比，在增值税、所得税等核心税种上缺乏具有竞争力的优惠待遇。
三、完善民营资本参与水利投资政策相关建议
针对制约民营资本投资水利领域的主要政策因素，要在合理回报、风险控制、资产流动性和财税政策等方面完善水利投资政策，为民营资本进入提供友好的投资政策环境。
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