0 引言
水资源是事关国计民生的基础性自然资源，也是战略性经济资源。水资源的开发利用与治理，既要发挥政府在战略规划、政策引导、资金投入和监督管理等方面的主导作用，同时也要激发市场在资源配置、投融资创新、技术进步和运营管理中的活力。
近年来，水利部门积极探索“两手发力”的创新举措，激发全社会节约用水的内生动力，持续提升用水效率和效益，夯实国家水安全保障能力。在节水工作中，不断加强用水定额管理、用水总量控制和计划用水管理，推动实施水效标识制度，逐步建立促进节水的水价体系，培育和规范水权交易，引导金融机构加大对节水项目的融资支持力度，鼓励发展社会化、专业化、规范化的节水服务产业等，取得显著成效。
国内学者围绕“两手发力”，在理论与实践层面开展了广泛研究，形成了丰硕成果。但现有研究多聚焦于地方水利领域的改革经验与典型案例，重点探讨了通过创新投融资机制、完善水权交易与水价改革、推动政府与社会资本合作以及强化水利工程管理等提升水治理效能的具体路径，对国外有关“两手发力”治水经验的系统性研究仍显不足。
国外治水实践在建立公私伙伴关系、发挥市场机制作用等方面积累了较丰富的经验，可为深化国内有关工作提供参考借鉴。本文立足国际视野，系统梳理国外节水治水“两手发力”的有关实践经验，并据此提出对我国的启示及建议。
1 节水治水需求与“两手发力”
1.1 水利投融资巨大缺口需要“两手发力”
根据2024年世界银行发布的《全球水行业公共资金支出评估报告》，基于对130个国家水行业投资数据（包括供水与卫生、灌溉、水运、水电领域）的系统分析，全球水行业资金来源呈现显著的结构性特征：政府资金占比高达85.5%，官方发展援助占6.9%，国有企业资金占5.9%，而私营部门投资仅占1.7%。这一投资结构反映出全球水行业面临3个突出问题：一是工程运维资金投入不足，二是官方发展援助规模有限，三是私营部门参与度明显偏低。
具体而言，水行业政府投资76%集中在供水与卫生领域，灌溉投资严重不足，且普遍存在资金使用效率偏低等问题。值得注意的是，私营部门在能源、运输、通信等基础设施领域的投资占比达17%，而在供水与卫生领域的比重仅为9%。据测算，为实现联合国2030年可持续发展议程水目标6.1（供水）、6.2（卫生），全球每年存在约1408亿美元的资金缺口，亟需通过“两手发力”吸引更多社会资本进入水行业。
1.2 全球节水发展需要“两手发力”
在全球气候变化和人口增长的双重压力下，水资源短缺问题日益严峻。2024年联合国《世界水发展报告》显示，全球约半数人口每年至少经历一段时间的严重缺水，预计到2030年全球淡水供应短缺将达40%，20-30亿人将面临严重缺水困境。世界资源研究所（WRI）的研究进一步表明，全球近1/4人口正面临水资源短缺，预计到2050年，超过60%的全球人口每年将至少有一个月处于高度缺水状态。水资源紧张区域已遍布美国西部、墨西哥、智利、北非、南非、南欧、中东、西亚、中亚、中国北部、澳大利亚等地区。
从用水结构来看，全球取用水总量中灌溉用水占比约70%，工业用水占19%，居民生活等用水占11%。联合国粮农组织（FAO）研究表明，全球超过60%的灌溉农田处于高度缺水状态，且41%的灌溉是以牺牲环境流量为代价。为实现2050年全球粮食增产50%的目标，农业用水量预计需增加约35%，这要求农业生产必须提高用水效率。世界灌溉委员会（ICID）对47个国家/地区的统计数据显示，采用喷灌微灌的灌溉面积占总灌溉面积比例仅约25%（其中发展中国家约16%，发达国家约59%）。在城市供水方面，发展中国家管网漏损率高达35%（发达国家约15%）。此外，据估计，全球每年再生水利用量约407亿立方米，仅占产生废水总量的11%左右。提升全球节水水平，不仅需要大量资金投入和节水技术推广，还需要综合运用各种管理和经济激励手段，充分发挥政府与市场的协同作用，切实提高节水效率效能和可持续性。
2 国外“两手发力”相关举措及典型案例
2.1 发挥政府作用的相关举措
2.1.1 制订实施节水政策法规与战略规划
政府部门通过制订和实施用水总量控制、用水效率提升等相关政策法规和战略规划来推动节水工作。新加坡公用事业局颁布《公用事业（供水）条例》和《用水效率管理计划导则》，要求用水大户、供水公司每年提交“用水效率管理计划”。美国环保署及有关州政府出台节水规划指南，将供水企业实施节水措施作为获取联邦及州政府资金支持项目的前提条件。法国政府推行节水计划，为改善计量，要求2027年前所有用水大户必须安装具有远程数据传输功能的智能水表；不再为水资源紧张的流域地区发放取水许可。澳大利亚和新加坡通过专门立法强制推行水效标识制度，推动企业提升用水器具水效。美国政府依托《清洁水法案》建立工业节水激励机制，规范企业用水行为。
为应对气候变化带来的供水压力，多国政府积极推动非常规水源开发利用。新加坡公用事业局规划到2060年实现新生水和海水淡化供水占比超过85%；以色列《水行业长期规划》提出2050年再生水占农业用水总量67%以上的目标。目前两国在再生水和海水淡化领域已形成全球领先优势。美国加利福尼亚州（以下简称加州）《地表水增加条例》明确到2030年再生水利用量占新增水源40%的目标。欧盟发布《在水框架指令下将再生水纳入水资源规划和管理的指南》《再生水利用的最低水质要求条例》等文件，推动再生水利用与管理体系建设。
2.1.2 提供财政支持与推行经济激励机制
鉴于水利工程的公益性特征，许多国家政府对工程设施建设及运行提供财政支持，以降低运营单位的成本负担。哈萨克斯坦为促进农业节水灌溉发展，计划将建设节水灌溉系统和购置滴灌喷灌设备的政府补贴比例从50%提高至80%。日本《雨水利用促进法》为企业和个人安装雨水利用设施提供财政支持。澳大利亚和新加坡为家庭安装雨水收集系统提供专项补助。美国和德国部分城市通过财政补贴、征收雨水排放处理费等措施，鼓励居民和企业实施集雨设施。
通过制定水价征收水费来回收供水及污水处理成本是大多数国家做法，但同时也要考虑用户的承受能力。许多国家采取不同行业、不同水源差异化水价政策，有的还采取阶梯水价甚至各种水税制度来推进节水。以色列建立了多水源（包括淡水、微咸水、再生水、淡化水等）差异化水价体系，遵循“优水优价、优水优用”，水务公司基本实现自负盈亏；农业用水定额内淡水水价也采取阶梯制，超定额用水价格可达配额水价的3倍。英国部分地区采取季节性水价，夏季水价可达到冬季的10倍。新加坡节水税占淡水供水基本水价的50%-65%；丹麦自来水和污水处理相关税费占水价的近30%；以色列建立了干旱季节专项税收机制。哈萨克斯坦2024年推行的居民生活用水阶梯水价改革，其阶梯设置充分考虑了不同社会群体比例，相关收入用于供水管网和设备改造。同时，该国大力推进农业水价改革，计划将灌溉超额用水费提高20%-50%，所得收入用于灌渠现代化改造。
水权市场化交易作为政府解决取水许可外新增用水需求的重要机制，通过市场化手段实现水资源的二次分配和高效利用。澳大利亚和美国西部在水权市场建设方面形成了较为成熟的实践经验。为保障水权市场规范运行，澳大利亚联邦政府先后颁布《水资源法案》（2007年制定，2023年修订）、《水市场规则》（2009年）、《水费规则》（2010年）和《墨累—达令河流域规划》（2012年）等法规，明确水权交易相关规则，有关州政府也发布相关规则，通过数据采集与市场监管等多项措施支持交易平稳运行（包括水权交易的行政审批、登记平台运行等）。为促进市场公平透明运行，政府资助建立了向社会公开的水市场信息平台（如Waterflow），让农民、企业、投资者和环保机构等用户能够在线实时查询价格及交易信息等。目前，澳大利亚正研究建立全流域统一的水市场监管局以加强政府监管。
美国西部的加州、德克萨斯州、亚利桑那州和俄勒冈州等允许休耕农田的配额水量及节水水量进行市场交易，形成了以短期配额交易为主、长期水权交易（最长达110年）为辅的市场格局。部分州的水资源主管部门通过设立水银行平台，鼓励用水户将多余水量存入水银行，然后卖给或出租给其他缺水用户。德克萨斯州通过行政法案和水法案制定了专门的水银行规则，规范水银行交易行为，并收取1%的交易管理费。加州自20世纪90年代起建立了地下水银行，将雨季多余地表水回灌至地下含水层，以供干旱期使用。
2.1.3 施行用水定额管理及审计等监管手段
施行用水定额管理是政府推进节水的重要管理手段之一。以色列建立了完善的行业用水定额体系，严格依据用水定额进行水量分配和水费征收。遇干旱年份，农业用水根据不同作物用水定额来削减灌溉用水配额。当发生超配额用水时，除按规定的价位计收差别水费外，还要增加2-3倍?？睿移涑玫牟糠纸迫胂乱荒甓鹊挠盟涠?。如果连续超量使用，将吊销取水许可并责令整改后重新申请。为鼓励再生水利用，政府给予自愿使用再生水的农场主额外20%的用水配额。生活用水实行人均每月3.5立方米的定额标准，超定额部分采取大幅加价等惩罚性措施。澳大利亚、南非、智利和美国加州等地在干旱期实施限水令或干旱令制度，从严控制用水量，对违规行为处以高额?？?。
通过用水审计可以确定供水端和用水端之间的水量损失，以便采取措施控制和减少水量损耗。因此，用水审计作为重要的节水监管工具，在发达国家得到广泛应用。美国加州水资源管理部门要求城市供水公司每年开展用水审计，将管网漏损率控制在10%以内，超标者必须限期整改。以色列水管理部门自20世纪90年代起实施年度用水审计制度，对管网漏损率超过10%的供水公司采取罚款甚至关停等严厉惩罚。通过持续改进，以色列麦克洛特公司将供水管网漏损率降至3%左右，达到国际领先水平。
2.1.4 提供高效节水技术创新支持与宣传推广
政府在节水技术创新及推广方面发挥着重要的引导和支持作用。以色列建立了完善的科研投入和政府补贴机制，大力支持节水技术研发机构、科技推广企业和创新孵化器的发展。在政府持续支持下，水科技产业已成为以色列支柱产业之一，全国80%以上灌溉面积采用滴灌技术，其节水灌溉及水肥一体化技术已推广至全球多个地区。新加坡通过政府主导的研发投入，使水处理膜技术和生物净化处理技术成为经济增长的新引擎，海水淡化能耗已降至1.65千瓦时/立方米。法国政府实施节水计划，为企业提供用水效率评估服务，并为节水改造项目提供专项资金支持，每年吸引数百家企业参与节水改造，平均用水效率提升15%-30%。日本通过政策引导和市场机制相结合的方式推动工业节水技术及设备的推广应用。经济产业省制定《节水设备技术规范》，建立“高效节水设备认证标志”体系，确保设备质量和标准化。通过展览会、宣传活动和行业合作，政府广泛推广节水技术，并支持设备制造商与企业联合开发定制化的节水方案。这些措施在过去20年间推动日本工业用水量减少约25%，实现了节水与经济增长的双重目标。
2.2 发挥市场机制作用的典型案例
2.2.1 菲律宾采用混合融资模式推进供水基础设施建设
混合融资（Blended Financing）是一种促进市场资本投资水利基础设施的创新方式。水利项目具有经济、社会和环境等多重效益，混合融资通过整合政府投资、赠款及发展融资来撬动商业资本，在菲律宾、墨西哥、孟加拉国、南非等国得到广泛应用。
菲律宾的实践案例具有一定代表性。菲律宾供水与卫生领域长期依赖国际发展基金和公共资金，其难以满足日益增长的投资需求。为此，菲律宾自20世纪90年代启动法律和规章改革，尝试引入商业资本以填补资金缺口。然而一个时期内，由于市场资本对水务行业尚不熟悉，囿于对风险的担忧，水务项目几乎没有市场融资。2008年美国国际开发署（USAID）和日本国际协力银行（JBIC）与菲律宾政府共同建立菲律宾水循环基金（PWRF），通过设法降低商业贷款成本及风险，调动商业资金投入水务项目?；旌先谧式峁怪校琂BIC优惠贷款与菲律宾开发银行（DBP）提供50%-75%的长期贷款，菲律宾国内商业银行提供25%-50%的配套融资，并通过备用信贷额度和信用增级措施（如主权担保和地方政府担保）降低投资风险。
从成立至2014年，PWRF已为21个供水与卫生项目提供超过2.34亿美元贷款（其中60%来自私营商业银行），惠及超过600万人。通过该模式，菲律宾国内商业银行逐步进入水务领域，至今未发生还贷违约事件。菲律宾混合融资的成功经验表明：政府、捐助方和金融机构的紧密协调是确保政策与资金匹配的关键；通过培训提升水务服务提供商和金融机构的能力至关重要；培育信用良好的服务提供商群体是实现融资机制可持续性的基础。这些经验为发展中国家创新水务融资机制提供了有益借鉴。
2.2.2 南亚地区采取混合年金模式推进城市污水处理及再利用
混合年金模式（Hybrid Annuity Model）实质是政府和社会资本合作模式（PPP）的一种特殊形式。该模式由世行国际金融公司（IFC）帮助设计的在南亚地区交通水利等领域运用的公私合作模式，即私营开发商先行投入污水处理厂等设施的建设、运营和维护，而政府根据开发商绩效按年金形式给予合理回报。
恒河是印度主要水源，但超过75%的污水未经处理直接排入河流，造成严重的健康和环境问题。1985年启动的“恒河行动计划（GAP）”因运营维护不足未能显著改善水质。2015年，印度政府再次推出“恒河清洁计划（Namami Gange）”，其中的一项主要举措就是采用混合年金模式推动污水处理设施建设和维护。该模式在印度高速公路建设领域已取得很大成功。2019年，北方邦经印度政府批准，采用混合年金模式实施城市污水处理厂项目，项目合作期限包括2年建设期和15年运营维护期，40%的成本在设施建设完成后由政府支付给私营开发商，剩余60%的成本根据业绩考核情况，按年金形式在项目生命周期内完成支付，最终整个项目的建设与运行费用都由印度政府“恒河清洁计划”承担。在一个15亿美元的项目投资中，有6.5亿美元来自私营企业。通过该模式，在瓦拉纳西建成1座污水处理厂，在赫尔德瓦尔建成2座污水处理厂，总处理能力达13.2万立方米/d（部分经深度处理后的废水用于炼油厂等工艺用水）。这在一定程度上缓解了北方邦在恒河沿岸城市的污水排放压力，但整个恒河的治污仍任重道远。
2.2.3 澳大利亚墨累—达令河流域通过水权交易实现水资源市场化配置
墨累—达令河流域作为澳大利亚农业核心区，长期存在水资源供需矛盾。南澳大利亚州（以下简称南澳洲）在20世纪70年代停止颁发新的取水许可证后，州内水市场交易于1983年投入运行。经过几十年发展，水市场交易从邻近农场间的简单水量买卖逐步发展为覆盖全流域的综合交易体系，交易对象包括地表水和地下水，交易模式包括永久取水权（water access entitlement trade）、临时水量交易（water allocation trade）等。目前，墨累—达令河流域水市场交易水量占澳大利亚全国的90%以上。水权交易的数量及价格由市场供需关系和气候条件等因素决定，干旱时期价格明显上升。临时水量交易一般是永久取水权交易水量的数倍。比如，临时水量交易的最大年份可达近80亿立方米，永久取水权交易量达20多亿立方米，分别约占流域当年可用水资源总量的50%和取水权总量的10%。墨累—达令河流域水权市场交易资金规模年均超过18亿澳元（2019—2020年度高达66亿澳元），每年的交易利润达数百万澳元。
在墨累—达令河流域乃至全澳洲，还没有形成统一和单一的水权交易市场。流域内的新南威尔士州、维多利亚州、南澳州等都有州内的水权交易平台，在全国层面还有Waterexchange公司、Waterfind公司、True Blue Water Exchange公司、H2OX、Water Parters、National Water Brokers、Ruralco Water等交易平台和经纪人网络，为流域水交易提供服务，包括跨州水权交易。流域管理机构和各州政府负责对水权交易市场进行监管，但不直接参与交易平台运行。
水权市场交易的主体多样，包括农场主、投资者、城市供水管理机构、联邦及州环境用水持有机构等。农场主通过购买水权来满足额外用水需求和出售闲置水权以增加收入，投资者通过交易水权实现资本增值，城市供水管理机构通过购买水权以满足城市用水需求，环境用水持有机构通过水权交易实现流域或州内生态环境?；つ勘辍４送?，澳大利亚水权也对国外资本开放，截至2022年6月，墨累—达令河流域11.7%的取水权由加拿大、美国、中国、英国等国投资者持有（其中用于农业占66%，采矿业占24%）。
2.2.4 美国西部灌区采取计量水价促进节水与工程可持续运行
美国西部地区干旱缺水，农业发展主要依赖于灌溉供水工程。西部大部分灌溉工程由联邦垦务局、州政府等组织建设，其通过与灌区等受水区签署供水合同，提供灌溉供水。工程水价通常遵循成本回收原则（兼有供水、发电、防洪等多种效益的工程，要进行工程投资成本合理分摊，另外还有日常运维成本），以确保工程长期稳定运行。灌区管理机构一般作为准公共机构，向农户等收取水费以支付工程投资成本（政府拨款一般无需偿还；贷款偿还一般不计利息）和运行维护费用，从而实现总体收支平衡。
灌区早期收取水费主要基于单位面积的固定费用（考虑输水距离、灌溉作物类别等，但不考虑是否休耕等因素），后来又逐渐采用计量水价（单位体积用水量水价），以促进农业节水。如加州在2009年通过节水法案，规定面积超过2.5万英亩（约15.2万亩）的灌区必须采用计量水价（Volumetric Water Pricing）。计量水价一般有单一费率水价、阶梯水价以及不同季节水价等。
加州阿尔塔灌区（67万亩耕地），2005年开始采取固定费用加计量水价的混合收费模式，用水户需缴纳3.29美元/亩的固定费用，外加0.003美元/立方米的计量水费。计量水价可能会根据灌渠或管道维护、机械施工、人工费和灭藻剂使用等因素逐年微调。
加州莫德斯托灌区（63万亩耕地），采取基于灌溉面积的固定费用和基于用水计量的渐升式阶梯水价。2024年灌溉水价固定费用为8.73美元/亩，另外基于不同用水量规模的四级阶梯水价分别为0.002美元/立方米、0.004美元/立方米、0.01美元/立方米、0.032美元/立方米。为覆盖干旱年份的额外运营成本（如电力、人力、维护等），灌区还会收取2.64美元/亩的干旱附加费。
另一个例子是加州内达华灌区（18万亩耕地），采用季节性水价机制，冬季水价高于夏季水价，水费由固定费用加单一费率计量水价构成。在干旱时期，水价随干旱程度加剧而相应提高。这种定价机制充分考虑了季节和干旱影响，有效鼓励用户节约用水。
2.2.5 德国通过绿色债券融资支持工业企业节水改造
德国是欧洲当前第一大绿色债券发行国，其通过发行绿色债券（Green Bond）来支持绿色项目。参与发行的企业能够以低于市场标准的利率获得资金，提升净资产收益率。德国工业部门的水资源使用和排放均需符合严格的环境法规，为解决水资源利用效率低和污染排放问题，部分工业企业通过发行绿色债券筹集资金，实施节水和废水处理技术的升级改造。
2022年，德国化工巨头科思创公司（Covestro）发行了5亿欧元的绿色债券（息票利率4.75%，期限6年），用于绿色发展项目的投资融资，项目包含节水和废水回用系统升级。债券由独立认证机构审核，以确保其符合绿色金融标准。公司承诺定期发布债券资金使用报告，确保资金用途合规。项目实施后，企业工艺废水量比上年度减少15%，冷却水蒸发损失量减少17%，进而减少了取水需求和污染物排放。
3 启示及建议
节水事关国家供水安全、粮食安全和生态安全，关系到经济社会的稳定和可持续发展。政府与市场机制在推进节水治水可持续高质量发展中发挥着不同的重要作用，特别是市场机制，在社会资本投入、资源优化配置、效率提升、创新发展及可持续等方面具有独特重要性。水利行业要深入贯彻习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，以有为政府和有效市场建设相结合，大力推动政府与市场机制“两只手”协同发挥作用。
3.1 强化政府引导、支持与监管职能
政府部门应制定有利于市场发展的政策法规及规划计划，不断完善支持节水等产业发展的政策制度，如节水、非常规水资源开发等对社会资本的市场准入等，鼓励和引导市场主体和社会资本积极参与节水治水事业。搭建面向社会的公开信息平台（如项目招商引资平台、公共服务采购平台、水权交易平台等），及时发布权威的政策、制度、项目及交易结果等信息，有利于吸引社会各方积极参与，切实提高投资效率、工程运行效率及可持续性。要使市场机制发挥作用，关键在于保证社会资本能够获得合理回报。对公益性水利项目，要科学规划分摊投资成本，建立合理的水费征收等投资回报机制，并为社会资本提供必要的风险担保。通过严谨论证和广泛社会调查，科学合理确定阶梯水价范围，才能切实发挥水价及税费促进社会节水的杠杆作用，对再生水利用、节水技术改造等鼓励发展的领域，应提供财政补贴、税收优惠及金融支持等扶持政策。政府部门还需加强市场运行的合规监管，确保诚信、履约与标准统一，防范投机垄断和对环境社会造成负面影响。
3.2 拓展市场机制作用的主要领域及方式
水利基础设施领域具有显著的公益性特征，传统上以政府投资为主导。随着“两手发力”的深入推进，供水、发电、灌溉、节水、污水处理及水生态保护等领域进一步向社会经营主体开放，投融资渠道不断拓宽。社会资本参与项目投资、建设及运营方式不断多样化，包括独立投资、混合融资、PPP合作、REITs、绿色债券、水土保持碳汇交易等水生态产品价值转化、合同节水等，涵盖了项目全生命周期各个阶段。在政府支持项目中，社会企业可参与承担调查研究、勘测设计、工程建设、技术装备供应、工程运维、技术改造等专业化服务，通过合同履约获取回报。企业可通过不同的价格及标准，满足不同需求，如以色列再生水服务实现了“优质优价”。在水资源紧张地区，如黄河流域，国家已明确水资源超载地区暂停新增取水许可，应探索充分运用水权交易政策，通过水市场优化配置水资源，解决新增用水需求。
3.3 深化国际交流合作与经验技术分享
近年来，国内外多通过举办多种形式的技术产品展示、交流、联合研究等活动，促进节水治水技术产品的推广应用和创新发展。通过国际交流合作，可以学习借鉴国外先进节水治水理念、技术与管理经验，如20世纪80年代引进以色列节水灌溉技术与设备，促进了国内节水技术的快速发展。通过多年发展，我国已积累大量成熟技术和经验，部分装备技术已处于国际先进水平，具有满足不同发展阶段和条件的优势。当前，“两手发力”在推进水利投融资方面探索也走在世界前列（如合同节水、水生态产品价值转化、REITs等）。这给我们加强与深化国际交流合作提供了有利条件。中国水利企业“走出去”开展境外投资和技术服务，既要深入了解所在国水行业政策法规和发展规划及战略，也要通过先进技术、设备及经营管理水平提升自身竞争力，实现预期回报，更好地服务共建“一带一路”高质量发展。
来源：水利发展研究，网络首发论文 作者：胡文俊 刘博 李昌
